要旨
① わが国ではエンゼルプラン以降各種の少子化対策が行われ、それにより程度は別として仕事と子育ての両立環境は改善する方向にある。しかし、子育てそのものの負担感等は解消されておらず、出生率は1990年の1.57ショックの水準すら回復していない。
② これまでの少子化対策が出生率を回復させることができなかった主な理由は、（1）わが国の経済成長の停滞と雇用の非正規化の進行、（2）重点的に行われた既存の少子化対策の量的不足、（3）在宅で子育てをする家庭を支援する施策の不足にある。
③ 急速な経済・雇用情勢の悪化と団塊ジュニアの出産年齢を考慮すると、出生率回復のためには従来以上の対策が必要になる。具体的には、（1）若者が社会に出てから自分の子どもを育てあげるまでのライフコース全体を包括的に支えること、（2）ライフコース全体、多様な就労コース全体、男性も女性も、包括的に支えるという総合的な政策を展開すること、（3）特に雇用・経済的支援を拡充すること、（4）「希望する人全てが結婚でき、希望する人全てが望むだけの子どもを産み・育てられる」ようにすることで、いつまでに出生率を回復させることができるかという目標を立てて細部まで対策を打つこと、がこれからの少子化対策に求められよう。
１．これまでの少子化対策
本稿では、わが国のこれまでの少子化対策を概観した上で、これからの少子化対策に求められる視点を論じたい。以下では、既存の少子化対策の評価、少子化対策に関係する新たな環境変化、今後の少子化対策に求められる視点をそれぞれ示す。
合計特殊出生率（以下「出生率」）が1966年のひのえうまの水準を下回った1990年の1.57ショックを契機に、国は出生率の低下と子ども数の減少を「問題」（内閣府 2008）として認識し、対策を打ってきた。1994年にはエンゼルプランと緊急保育対策等５か年事業、1999年に新エンゼルプラン、2001年に保育園の待機児童ゼロ作戦と対策が行われた。これらは、保育サービスを中心としたものであった。
2002年の少子化対策プラスワンでは、保育サービスなど子育てと仕事の両立支援が中心であった従前の対策に加え、「男性を含めた働き方の見直し」「地域における子育て支援」などへ取り組みの幅が広げられた。その後、矢継ぎ早に少子化対策基本法（2003年）、次世代育成支援対策推進法（2003年）、少子化社会対策大綱（2004年）、子ども・子育て応援プラン（2004年）、新しい少子化対策（2006年）が制定・策定され、取り組みが進められた。これらでは新生児から大学生までの子どもを対象とした子育て支援を拡充し、企業を巻き込んでの働き方の見直しなどの取り組みがなされた。現在は、「子どもと家族を応援する日本」重点戦略（2007年）のもと、働き方の改革によるワーク・ライフ・バランスの推進と包括的な次世代育成支援を両輪として具体的な施策を進めている。
わが国は少子化対策としてさまざまな施策を実施してきたが、これまでの対策は効果をあげたのだろうか。新エンゼルプランの政策評価を行った総務省（2004）によると、仕事と子育ての両立の負担感の緩和については十分とはいえないものの総じて緩和されてきている。しかし、子育てそのものの負担感は緩和されていない。その原因は、子育ての経済的負担感が増大していることと、特に専業主婦世帯において子育てそのものの負担が大きいためとされる。出生数・出生率はこの間低下したため、この面についての効果はあらわれていない。また、「子どもと家族を応援する日本」重点戦略検討会議（2007）は、同会議が重点テーマという①育児休業制度（以下「育休」）や短時間勤務等の継続就業環境整備、②保育環境整備、③育児不安の解消の３点について中間的な点検・評価を行っている。これによると、継続就業環境を整備してきてはいるが、女性の７割が育児休業等の両立支援制度を利用する前に妊娠・出産を機に離職していること、保育所の待機児童は減少しているものの抜本的な解消になっていないこと、育児不安を解消するための地域における子育て支援拠点の整備は十分でないことなどが指摘されている＊１。
以上をみると、これまでの少子化対策により、仕事と子育ての両立環境は、程度は別として改善する方向にあるが、子育ての経済的負担感や専業主婦世帯の子育て負担の軽減は相対的に進んでいないといえる。そして何よりも、従来の少子化対策は出生率を回復させることができていない。出生率は2005年の1.26を底に2007年には1.34と若干上昇したものの、わが国の少子化が深刻であることを認識させた1990年の1.57ショックの水準―この時点では現在のような仕事と子育ての両立支援等さまざまな対策は行われていなかった―をいまだに大きく下回る。少子化対策の最終的な目的が出生率の回復であるとすれば、既存政策はこの目的を達成できていないといえる。
２．出生率が回復しなかった理由
少子化対策がなされてきたにもかかわらず、なぜその効果が出生率に反映されなかったのだろうか。まず考えられることは、政策を行ってから出生率に影響が出るまではある程度時間がかかることである。しかし、エンゼルプランから15年がたつため、まだ効果が出ていないという理由は成り立たない。それでは何が理由だろうか。
その理由の第一は、想定を上回る経済の苦境とそれに伴う雇用情勢の悪化である。筆者の分析によると、出生率の水準は経済状況に大きく影響を受けてきたことがわかる（図表１）。実質経済成長率と出生率の相関は0.65、完全失業率と出生率の相関は-0.86といずれも高い。少子化対策が開始された1990年代から2000年代前半にかけてわが国経済は低成長が続いた。経済成長が低くなれば、雇用は不安定になり、賃金は伸びない。このため、結婚・出産を先送りするか断念する人が増える。
また、90年代以降、非正規雇用が拡大した。この背景には、企業の競争力・体力低下、労働市場の規制緩和、そして何よりも産業構造変化があった。このうち産業構造変化について補足すると、先進国はポスト工業社会、すなわち産業全体の中で工業のウエイトが高い社会からサービス産業のウエイトが高い社会への移行が進んでいる。工業社会では、製品の品質と生産効率を維持するために従業員には高い熟練が必要とされるため、正社員を大量に採用して、長期にわたって技能を修得させていくことが多い。一方、サービス産業の場合、熟練を必要としない部分が多いため、店舗等を運営・管理する少数の正規雇用者以外は正規雇用者を必要としない。このためポスト工業社会への転換により、非正規雇用者の割合は増加することになる。さらに、近年は、市場原理主義、グローバル化、IT 化などによって特徴づけられる新しい経済発展段階に到達したといわれる（Reich 2000）。この新しい経済のもとでは、知的・創造的な生産性に従事する一部の労働者とマニュアルどおりに仕事をこなすそれ以外の多数の労働者に分かれる傾向にある（山田 2008）。
非正規化は、特に若年層において進んだ。非正規雇用者は経済基盤が不安定であるため、結婚・出産が難しい（永瀬 2002、松田 2008a）。非正規雇用の拡大は、未婚化・少子化を推し進める要因になった。また、企業は新卒採用抑制等により正社員の数を減らし、非正規雇用者を増やしたが、そのためにちょうど子育て期にあたる者が多く含まれる中堅社員に業務が集中し、彼らは超長時間労働になった。長時間労働は若い世代の働く父母たちの出産・子育てを難しくした（松田 2008b）。
第二の理由は、既存の少子化対策の量的不足である。まず、重点的に取り組みが行われてきた育児休業や保育サービスなどの両立支援は、進展しつつあるものの、いまだ多数の保育園の待機児童がおり、また出産前に仕事をもつ女性の７割が出産を機に退職し、そのうち約３割が継続就業を希望していても退職している（内閣府 2008）。
また、前掲の総務省（2004）でも指摘されたことであるが、既存の対策は在宅で子育てをする家庭を支援する施策が不足していた。子育ての負担は専業主婦世帯でも小さくない。専業主婦世帯は、３歳未満の子どもがいる世帯の約７割、３～６歳未満の子どもがいる世帯の約５割を占める（内閣府 2008）。わが国全体の出生率回復のためには、彼らの子育ての負担を軽減することが必要であった。
３．今後の少子化対策に求められる視点
（１）人口・経済の状況
それでは、今後の少子化対策に求められる視点は何であろうか。それを考える際、次の２つのことを念頭に置く必要がある。
第一は、団塊ジュニアの出産がピークを超えることである。年齢別出生率は30歳前後を頂点に、30代後半以降は低くなる。人口が多い団塊ジュニアが出生率の高い年齢層にいる間が出生数回復の勝負であるといわれてきたが、団塊ジュニアは今年35～38歳になる。人口減少の速度を和らげる・防ぐためには、今後は団塊ジュニアよりも人口が少ない若年層の出生率を相当程度まで上昇させなければならなくなる。
第二は、「大恐慌」と形容されるほど深刻な不況である。出生率は経済成長と失業率に強く影響を受ける。賃金の抑制や雇用情勢の悪化は、出生率を下げる圧力になる。
以上の点をふまえると、わが国の少子化対策は難局面にさしかかっている。それだけに、今後相当強い対策が打ち出されることが期待される。具体的には次節以降のことがらが新たな視点として求められよう。
（２）ライフコース全体を支える
従来の少子化対策は、若者が社会に出てから結婚、出産し、子どもを育てるという流れ全体を支えるという視点が弱かった。エンゼルプランや新エンゼルプランは育児期中心の政策であり、2006年からの新しい少子化対策は若者の就労支援等の働き方の改革も含まれたもののライフコースの流れ全体を支えるものになっていない。今必要なことは、若者が社会に出てから自分の子どもを育てあげるまでのライフコース全体を包括的に支えることである。特に若年者トライアル雇用や日本版デュアルシステム等が実施されてはいるものの相対的には政策が弱かった、最終学校を卒業した若者の就労支援から家族形成の支援の充実が必要であるとみられる。
（３）「総合型」の政策展開
出生率回復のためには、①ライフコース全体、②多様な就労コース全体、③男性も女性も包括的に支えるという「総合型」の政策展開が求められる。全員支援である。
第一にライフコース全体については、前項のとおりである。
第二の多様な就労コース全体というのは、わが国では特に女性が結婚・出産後に「継続就業コース」、「再就職コース」（結婚・出産で退職しその後再び働く）、「専業コース」（結婚・出産で退職しその後専業主婦）と分化しているが、いずれの立場の者・家庭の子育ても支えることである。なぜこれが必要かというと、出産前後で継続就業（常勤、パート、自営）している母親は全体の約４人に１人であり、残りは家庭で子育てに専念しているため、両者の子育て支援がなければ皆が支えられず、その結果わが国全体の出生率は回復しないからである。1992～2005年にかけて妻の就業経歴別に結婚後14年未満の夫婦の子ども数をみると、いずれのコースの妻も子ども数が減少しており（国立社会保障・人口問題研究所 2007a）、支えを必要としているのは「全体」である。また、いずれのコースの子ども数も大差はないことから、継続就業を減らせばあるいは増やせばわが国全体の出生率が上昇するというものでもない。さらに、若年層では結婚・出産で継続就業しにくい非正規雇用者が増えているため、継続就業支援のみでは限界がある。従来の少子化対策は、つどいの広場等の地域子育て支援拠点の整備も進められたとはいえど、先述のとおり中心は両立支援であった。しかし、多様な就労コース全体に細かく目配せして、異なる就労コースの者・家庭全てに対する支援が求められている。
第三に、両立支援にせよ地域子育て支援にせよ、従来の政策対象はもっぱら女性であった。この背景には、わが国の男性が子育てに関わることが少ないことがある。だが、核家族化や地域社会の希薄化等が進んだ現代では、母親のみで子育てを行うには負担が大きすぎる。父親の出番が求められている。現実には、日本の男性は長時間労働であり、実は育児からますます遠ざかっている（松田 2006）。長時間労働の是正により、父親も子育てに関わることができるようにすることが大切である。
主要国の少子化対策のタイプを簡略化して示したものが図表２である。フランスは出産促進型、スウェーデンは両立支援型、アメリカは市場型などの特徴がある。以上で論じた「総合型」の方向で政策がなされたとしたら、わが国は他の国にはない独自のタイプとして位置づけられる。実は日本の従来の政策は、両立支援中心でありながらも、それ以外にも目配せした総合型の要素を持っている（例えば「少子化対策プラスワン」）。就労コースが多様な中では、そうせざるをえない面もある。
（４）雇用・経済的支援の拡充
具体的に必要とされている政策は、既に実施されているものを含めてあまたある。だが、中でも喫緊の課題は、若年層の雇用機会の拡大である。労働力調査によると、2008年11月時点の失業率は15～24歳が7.0％、25～34歳が4.9％といずれも高い。また、雇用者に占める非正規雇用の割合は、2008年７～９月時点で15～24歳34.8％、25～34歳26.6％にのぼる。雇用は全体的に厳しくなってきているが、中でも影響を受けているのが若年層である。安定した仕事につくことができなければ家族形成は難しいため、若年層の雇用が不安定なままであると未婚化・少子化は止まらない。彼らに家族形成の機会を与えるために、雇用機会の拡大が必要である。雇用情勢が特に悪化しているのは、首都圏よりも地方である。地方における雇用機会の創出は課題である。
また、雇用の非正規化の流れは今後も続く可能性がある。正規雇用者の収入は年功賃金により加齢とともに上昇するが、それはライフステージがあがることによって生じる住宅費、教育費等の支出を可能にしている。しかし、非正規雇用者の場合、収入は20代前半までは正規雇用者と大差はないが、その後上昇することがない（平成18年賃金構造基本統計調査）。これから子育てをする世代において雇用の非正規化が続くとすれば、彼らの収入が上がらない分を児童手当等で補わなければ子育てはできない。
さらに、既に保育所の待機児童があまたいるが、この不況により従来専業主婦であった母親の就労が一層増えることが想定される。緊急的にも保育サービスの受け入れ児数を大幅に増やすという対応が求められるだろう。
（５）希望をかなえることによる出生率回復の目標
従来の少子化対策には、「希望する人全てが結婚でき、希望する人全てが望むだけの子どもを産み・育てられる」ようにすることで、いつまでに出生率を回復させることができるかという目標がない。厚生労働省社会保障審議会は人々の結婚・出産の希望が実現された場合の出生率は2040年頃に1.75という試算を発表しているが、これはあくまでも一定の仮定をおいた将来推計である上、目標値ではない。目標値の設定には難しい面はあるが、それを定めない対策では、DCA（Plan, Do, Check, Action）も十分できないため、真に効果的な政策の実施・検証ができない。
未婚者で希望する者全てが結婚でき、夫婦が望むだけの子どもをもうけることができれば、出生率は回復していく＊2。なお、出生率回復を目標としても、主体的に産まないことを選択する人に出産を強制すべきでない。結婚・出産・子育てを支える環境を整え、主体的に産み・育てる人が増えることによって、将来的に出生率を回復させることが基本姿勢であり、それは可能であるとみられる。
４．少子化対策にあてる予算と国民負担の必要性
わが国は深刻な少子化であるが、現在の不況および団塊ジュニアの出産年齢がピークを超えることにより、今後出生率（および出生数）には低下圧力がかかる。若年層の９割以上が結婚を希望しており、夫婦の理想子ども数が2.4人である（国立社会保障・人口問題研究所 2007a，2007b）ことをみれば、少子化は国民の結婚・出産希望がかなえられていないことにより生じている。国民の結婚・出産を支え、出生率を回復させるためには、先にあげた視点を含め、少子化対策を拡充することが求められる。
ここで問題になるのが少子化対策の予算である。当然のことであるが、子育て支援等が手厚い国はそれに多額の費用をかけている。家族関係社会支出の対GDP 比をみると、日本は0.75％（３兆6,849億円）であるのに対して、フランスは3.02％、イギリスは2.93％、スウェーデンに至っては3.54％である（内閣府 2008）。わが国が出生率を回復するためには、それを行うための少子化対策に必要な予算の増額は不可欠になる。
それは広く国民負担も必要であることを意味する。国民負担率は、日本は36.3％とアメリカに並び低いが、子育て支援が手厚い国についてみると、フランスが60.2％、スウェーデンが69.1％、イギリスが47.0％である（内閣府 2008）。わが国は、少子化対策が手薄であるが、それは租税を中心とする国民負担が少ないことのあらわれでもある。国民負担は低いに越したことはないが、そのために家族形成が支えられずに、人口が減少して産業や年金等の社会保障が脆弱になっていくよりも、国民負担は増えても少子化対策を拡充することにより、多くの国民が家族形成をすることができ、それによって出生率が回復する方が、この国には未来があるのではないだろうか。（提供：第一生命経済研究所）
【注釈】 1 このほか、2008年11月に総務省の政策評価・独立行政法人評価委員会が政策評価を行っているが、対象分野が少子化対策全般ではなく、育児休業制度、仕事と生活の調和の実現に向けた取り組み、子育て支援サービスという仕事と子育ての両立の負担感の緩和に関する政策の評価に限定されている。 2 国立社会保障・人口問題研究所（2007a，2007b）から、未婚者のうち結婚希望する者の割合（「無回答」は按分して結婚希望する者としない者に繰り入れ）は93％、夫婦の理想子ども数は2.48人である（理想子ども数は結婚後に増えるため、未婚者ではなく、既婚夫婦の理想子ども数を用いる）。国民の希望が全てかなえられた場合の出生率は、93％× 2.48人×0.96～0.97（離死別等の影響）≒ 2.2になる。子育て支援により育児不安の解消等が進めば、本当は子どもをつくりたいがそれを断念していた人たちの出産意向が高まるため、出生率はさらに上昇する。
【参考文献】 ・ 国立社会保障・人口問題研究所，2007a，『平成17年第13回出生動向基本調査（結婚と出産に関する全国調査）第Ⅰ報告書－わが国夫婦の結婚過程と出生力』． ・ 国立社会保障・人口問題研究所，2007b，『平成17年第13回出生動向基本調査（結婚と出産に関する全国調査）第Ⅱ報告書－わが国独身層の結婚観と家族観』． ・ 「子どもと家族を応援する日本」重点戦略検討会議，2007，『「子どもと家族を応援する日本」重点戦略検討会議中間報告』． ・ 白波瀬佐和子，2005，「母親就労の位置づけに関する国際比較研究―男女ともに働きやすい社会をめざして」橘木俊詔編『現代女性の労働・結婚・子育て―少子化時代の女性活用政策』ミネルヴァ書房：97-126． ・ 総務省，2004，『少子化対策に関する政策評価書―新エンゼルプランを対象として』． ・ 内閣府，2008，『平成20年版少子化社会白書』． ・ 永瀬伸子，2002，「若年層の雇用の非正規化と結婚行動」『人口問題研究』58（2）：22-34． ・ 前田正子，2001，「先進６カ国の育児と就労の両立比較研究」『ESP』2001.9：35-38． ・ 松田茂樹，2006，「近年における父親の家事・育児参加の水準と規定要因の変化」『季刊家計経済研究』71：45-54． ・ 松田茂樹，2008a,『何が育児を支えるのか―中庸なネットワークの強さ』勁草書房． ・ 松田茂樹，2008b,「追い詰められる育児世代－雇用の変化がもたらす育児の困難」『三田評論』1111：24-29. ・ 山田昌弘，2008，「経済と家族－不安定化の始まり」舩橋惠子・宮本みち子編『雇用流動化のなかの家族―企業社会・家族・生活保障システム』ミネルヴァ書房:11-32． ・ Reich, Robert B., 2000, The Future of Success, Knopf.（＝清家篤訳，2002，『勝者の代償―ニューエコノミーの深淵と未来』東洋経済新報社）
研究開発室 主任研究員 松田 茂樹
